解读《“十四五”通用航空发展专项规划》

　　日前，民航局正式印发《“十四五”通用航空发展专项规划》（以下简称《规划》），对新时期促进我国通用航空安全、智慧、高质量发展具有重要意义。为此，中国民航报采访了民航局运输司相关负责人，就通用航空发展的意义、发展思路、重点任务等方面进行解读。

　　通用航空助推多领域民航强国建设

　　1.当前，我国通用航空的发展取得了怎样的成绩？

　　答：“十三五”以来，民航局聚焦国家战略，立足新时期，提出“一二三三四”总体工作思路，通用航空与运输航空“两翼齐飞”，通航战略定位得以显著提升。明确“放管结合、以放为主、分类管理”监管思路，推动通航发展从部门行为转变为政府行为，从行业行为转变为社会行为，调动各方面积极性，形成促进通航发展的合力。如果用两个词来形容，那就是推动通用航空“飞起来、热起来”。

　　一方面，发展面貌朝气蓬勃。以低空旅游、娱乐飞行等为代表的新兴业态蓬勃发展。目前，全国累计已经开通低空旅游航线百余条，航空飞行营地数量超过400个。无人机应用范围和领域不断扩大，在农业植保、电力巡线等领域已逐步替代有人机，在城市配送、物流运输、公共服务等方面应用也加快拓展，截至2020年底，全行业注册无人机共52.36万架，全年经营性飞行活动达到159.4万小时。疫情期间，无人机还广泛用于消毒灭杀、疫情巡查、信息宣传、小型医用物资转运等领域。

　　另一方面，发展热情空前高涨。2016年，国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》发布，可以视作通用航空发展的重要转折，全社会开始对通用航空发展予以密切关注。有关部委、地方政府积极开展试点、推动示范工程、打造产业园区；社会参与通航热情高涨，全国每年举办的通航大会、发展论坛和飞行表演达到十余场，航空科普活动逐渐进入公众视线，社会资本也纷纷进入通用航空领域。

　　2.通用航空是民用航空的“两翼之一”，那么发展通用航空对我国来说有哪些重大意义？

　　答：深刻认识通用航空发展的意义非常重要，我们可以从四个维度来谈。

　　第一，发展通用航空是推动战略性新兴产业发展的重要抓手。通用航空自身用途广泛、运营形态多元，兼具生产工具和消费品属性，在娱乐飞行、工农业生产等方面更具优势，在抢险救灾、医疗救援等领域能够发挥重要作用。通用航空产业链条长、服务领域广、带动作用强，产业上下游带动、联动对培育我国新的经济增长点具有巨大产能潜力，是培育战略性新兴产业的重要抓手。

　　第二，发展通用航空是构建国家综合立体交通网的重要支撑。当前，我国综合交通运输体系正处于由单一方式向多种方式协同发展的转型阶段，正由追求速度规模向更加注重质量效益转变，民航需要更加强化与其他运输方式的一体化建设。而通用航空正具备了多样化、灵活性等特点，可达性较好、特色性突出、融合性最强，是立体综合交通网的重要组成，也是民航与其他交通方式和相关产业融合发展的重要纽带，对构建现代化交通产业体系，建设交通现代化国家，满足人民对美好生活的向往具有特殊意义和作用。

　　第三，发展通用航空是推进多领域民航强国建设的关键举措。我们说，民航强国具有八个基本特征。而当前我国通用航空的发展水平与“具有功能完善的通用航空体系”这一特征还差距较远，仍然是制约民航高质量发展的关键短板和主要方面，这也深刻表明促进通航发展依然是新发展阶段多领域民航强国建设发展的重点领域。

　　第四，无人机发展开辟民航智慧创新发展新赛道。在5G、人工智能等新技术主导的第四次工业革命浪潮中，无人驾驶航空应运而生并蓬勃发展，已成为先进生产力的重要载体。根据国际民航组织预测，无人航空运行量将很快超过有人航空，这一趋势是不可逆的。无人驾驶航空业正不断快速发展、迭代演进。这一进程为中国民航由大转强、“变道超车”带来了前所未有的机遇。

　　锚定通用航空新定位、新作为

　　3.“十四五”时期，是贯彻新发展理念的重要时期。《规划》如何体现出通用航空的新定位、新作为？

　　答：“十四五”时期民航总体工作思路调整为新的“一二三三四”，通用航空要聚焦“定支点、找定位、明方位、显作为”四方面战略要求，实现安全、智慧、高质量发展。

　　在“完善三个体系”上，通用机场被纳入国家机场体系，通用航空短途运输在支撑航空运输网络体系扮演重要角色，同时，通用航空也是行业运行保障体系的重要服务对象。在开拓“四个新局面”上，通航也将承载更大发展责任，比如在推动产业协同发展、智慧民航建设等方面，通用航空与先进制造业、服务业上下游深度融合发展具有先天优势，特别是无人机领域，具备较强的国际竞争优势。因此，“十四五”期间，在新技术、新工艺、新基建方面，通用航空要乘势而上，厚植智慧基因，使其成为驱动通航创新发展的主要动力，使通航产业成为智慧民航建设的生力军。

　　另外，“十四五”时期，是我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的关键时期。围绕扩大内需、实现高水平自立自强，以及对外开放三个方面，通用航空都可以充分发挥新作用、体现新作为。

　　4.《规划》为通用航空发展明确了怎样的发展思路？

　　答：首先，《规划》在编制过程中，牢牢把握“五个相结合”。一是目标引领和问题导向相结合，二是政府引导和市场主导相结合，三是安全底线与可持续发展相结合，四是试点先行和整体推进相结合，五是行业政策资源供给与地方承担发展和安全监管双重主体责任的实际需求相结合。

　　在此基础上，《规划》明确，“十四五”期间，推动通用航空高质量发展，要保持战略定力，坚定道路自信，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“十四五”时期“一二三三四”民航总体工作思路，守牢安全底线，坚持“定支点、找定位、明方位、显作为”的总原则，大力发展公益服务，积极鼓励新兴消费，稳步推进短途运输，深化拓展无人机应用，巩固优化传统作业，提升资源保障能力，优化行业治理，促进国产航空器及装备制造创新应用，为构筑功能完善的通用航空体系夯实基础，更好发挥通用航空支撑多领域民航强国建设、服务经济社会发展、满足国防需求、助力构建新发展格局的重要作用。

　　聚焦“五大领域” 紧扣“两大保障”

　　5.《规划》的框架特点和重点任务是怎样安排的？

　　答：规划整体按照“章节体”谋篇布局，共十一章、四大部分。

　　第一部分为第一、二章，包括发展基础、形势要求。系统总结“十三五”通用航空的发展成绩和问题，研判当前国内外政治经济发展环境和新技术应用带来的机遇和挑战。第二部分为第三章发展思路，包括指导思想、发展原则和发展目标。第三部分为第四至十章重点任务，从通用航空服务领域多元、特点各异出发，按照“五纵两横”组织框架，明确重点任务。其中，“五纵”包括公益服务、新兴消费、短途运输、无人机应用和传统业态五大重点领域，各章内统一按照“愿景描绘、规章制修、政策支持、制度保障”四个层次，分节确定任务，确保各领域任务精准聚焦、务实落地。“两横”包括基础保障、行业治理两大体系，为任务落实提供有力支撑。第四部分为第十一章保障措施，从组织领导、国际交流和督查督办四个方面提出确保规划有效落实的措施办法。

　　《规划》重点围绕“五大重点领域”、“两大保障体系”确定重点任务。聚焦五大重点领域方面，一是公益服务提能增效。围绕应急救援和医疗救护，拓展应急救援场景，打造服务范式，推动安全和质量融合管理，助力民机研制，在空地保障、实训演练、资金等方面加大支持力度，推动公益服务能力提升。二是新兴消费扩容提质。以满足多样化消费需求为目标，大力支持服务创新，落实安全责任，推动降低成本，精准对接需求，壮大消费群体，推动通用航空大众化发展。三是通航运输连线成网。发挥通用航空“小机型、小航线、小航程”的特点，拓展服务网络，加强安全管理，推动干支通便捷出行，加大机场、时刻、资金等方面保障措施，打通航空运输服务“微循环”。四是无人机广泛应用。坚持包容审慎，支持应用领域创新，在适航、运营、社会化管理等方面创新行业管理，加大适航、科研支持力度，推动无人机驱动的低空新经济发展。五是传统作业巩固提升。坚持巩固优势，提升服务广度深度，加强设施保障，健全标准体系，提高作业质量，进一步拓展工农作业新场景。

　　优化两大支撑体系方面，一是夯实资源保障能力。包括优化空域管理、完善地面保障、优化飞行保障、加强人才培养、加大创新驱动、培育航空文化等六方面任务。二是持续提升治理能力。包括完善法规体系、优化管理机构、改进治理手段、加强协同互促等四方面任务。

　　目标突出特色 任务注重协同

　　6.《规划》的专项特色体现在哪几方面？

　　答：主要是体现在发展目标设定、地方发展诉求对接、相关战略规划衔接等方面。

　　首先，在发展目标设定上，《规划》从安全、规模和服务三个方面科学务实设定发展目标和指标，重点在以下两方面做了专门考虑。一是分类设计指标。包括约束性指标、预期性指标，其中，安全指标作为约束性指标，需要纳入考核评估的指标，体现出安全底线；其他指标均为预期性指标，主要作为引导性指标，不作为考核评估指标。二是丰富指标类型。除飞行小时、航空器、机场等规模目标外，从发展效果角度设计指标体系、丰富指标类型。规模指标上，对有人机、无人机做了区分，体现规划对无人机新业态发展的引导；服务指标上，根据应急、消费、运输、工农业作业特点，结合相关部委意见，充实和调整了部分指标，意在立体化、多维度展示通航服务对经济社会发展的重要作用。

　　第二，与地方发展诉求对接上，按照民航局局长冯正霖在通用航空工作领导小组第六次全体会议的讲话精神中“充分考虑地方政府发展需求”要求，《规划》对照重点领域，充分吸纳全国31个省（市、自治区）已对外发布的通用航空相关规划内容，作为附件，确保充分反映地方政府在通航发展中的诉求。

　　第三，与相关战略规划协同上，一方面，《规划》加强与《“十四五”民用航空发展规划》在指导思想、原则、目标、任务等方面的衔接；另一方面，《规划》主动对接军民融合、创新驱动、乡村振兴等方面国家战略，明确相关任务安排，确保行业发展与国家重大战略保持一致。在此基础上，结合去年通用航空军地联合督查相关调研报告中涉及民航局的任务分工，在加快通用机场建设、促进“通用航空+北斗”应用等方面，进一步完善规划内容，确保规划全面落实中央有关工作部署和要求。

附件：
《“十四五”通用航空发展专项规划》（图解）.png